近日，财政部印发了《关于在相关自由贸易试验区和自由贸易港开展推动解决政府采购异常低价问题试点工作的通知》(以下简称《通知》)，决定在北京、天津、上海、福建、广东自由贸易试验区和海南自由贸易港开展推动解决政府采购异常低价问题试点工作。笔者认为，这是落实党的二十届三中全会精神和2024年中央经济工作会议精神的具体举措。
长期以来，政府采购市场异常低价、以次充好等问题，颇受诟病。《通知》正是针对这些问题，为政府采购活动提供规范遵循，也为防止“内卷式”恶性竞争，优化营商环境提供制度保障。
虽然《通知》要求是在特定区域试点，但笔者认为，其他地方可以依据《通知》的主要精神和要求，并结合自身实际以及大数据运用的程度来进行适当的探索。
科学制定采购需求和细化采购预算是前提
在笔者看来，防范异常低价，最为核心的是采购人。只要采购人把握住科学制定采购需求和细化采购预算的关口，就能起到事半功倍的效果。
对于采购需求的制定问题，《政府采购需求管理办法》已有明确的要求，而采购需求标准又是关键。对于通用类采购项目的需求标准，目前财政部会同有关部委出台了一批，如计算机领域的七个标准等。但如果各地都等财政部来制定出台，可能会出现有些项目标准还没有全部出台，已出台的项目标准又需要重新修订的情形。因此，笔者认为，需要组织力量加快采购需求标准的制定，特别是集中采购目录内采购项目的需求标准，为构建全国统一政府采购大市场打下基础。
至于细化采购预算，并不是指申报部门预算时的预算，毕竟采购项目实施的时间与申报部门预算的时间有一个时间差。在采购项目实施时细化预算，有利于采购项目预算更贴近市场价格。另外，细化采购预算应重在“细化”上，这是因为当初在编制部门预算时，只是粗略预算。
明确异常低价的判断标准是基础
目前，《通知》规定评审委员会可对四种异常低价情形启动审查程序，但小有遗憾的是，并未区分采购对象。其实在实际操作中，货物和服务的异常低价情形是不一样的。即使同样是服务类采购项目，其判断异常低价的标准也不一样。比如，对于车辆维修，虽然它属于服务类，但更多的是车辆零配件。对于正厂(原厂)的正品车辆零配件，如果某供应商的车辆零配件报价低于平均报价的15%，都有可能是异常低价或非正品。还有一些保险项目，也是如此。
笔者认为，对于服务类采购项目，《通知》中判断异常低价的标准不可一概而论。比如，对于软件开发服务，如果供应商有已成熟使用的软件且不需要新开发的，其报价可能会很低。这是因为软件开发是一种特殊的服务，它既有时效性，又有针对性，还具有重复性。当某软件一次性收回成本后，稍加修改，便可以变成另一种产品，再次卖出。此时，该软件卖出所得就是完全的纯利润、净收入了。
逐步推行全寿命周期成本预算是根本
绩效预算要求“花钱必问效、无效必追责”。对于政府采购而言，采购人任何一次购买行为都要进行科学预算。为此，财政部曾多次提到，鼓励采购人引入全生命周期成本，并进行全生命周期成本预算。笔者认为，这完全是应该的，但在现阶段，应一步一步来。除了在创新采购方式中，使用全生命周期成本概念外，采购人更容易接受全寿命周期成本概念。
产品的全生命周期成本有狭义和广义之分。狭义的产品全生命周期成本是指，企业内部及关联方发生的由生产者负担的成本，包括成本策划、开发、设计、制造、营销、物流等过程中的成本。广义的产品全生命周期成本不仅包括上述生产者及其关联方发生的成本，而且还包括消费者购入后所发生的使用成本、废弃成本和处置成本等。如果从更广义的角度来看产品的全生命周期成本，还包括社会责任成本。社会责任成本并不是一种单一成本，而是贯穿在产品生产、使用、处理和回收等过程中的成本，主要是环境卫生、污染处理所发生的成本支出。
从某种程度上讲，对供应商产品的策划、开发、设计、制造、营销、物流等过程中产生的成本，采购人是不用关心的。因为商品和服务的社会价值是由商品生产和服务提供过程中的社会必要劳动耗费决定的，所以采购人没有必要关心个别(企业)的劳动时间和个别成本。即使要关心，也是社会必要劳动时间和社会平均成本。
那么，在这种逻辑下，采购人应该对采购对象进行全寿命周期成本预算。所谓全寿命周期成本，是指消费者采购成本、购入后所发生的使用成本、废弃成本和处置成本以及社会责任成本的总和。相较于全生命周期成本，全寿命周期成本不包括产品在策划、开发、设计、制造、营销、物流等过程中产生的成本。换言之，全寿命周期成本不是个别(企业)的劳动时间和个别成本。
因此，采购项目的全寿命周期成本预算=采购成本预算+(使用成本费用×使用寿命)+废弃处置费用(包括社会责任成本)-残值。
笔者认为，在现阶段引入全寿命周期成本概念，更能准确、合理、科学、完整地反映我们所要达到的目的，即社会效益与经济效益的统一。现阶段，采购人不可能了解产品的研制和生产成本，再则这是商业秘密。
运用大数据和AI辅助评审是重要手段
我国政府采购制度改革已经步入了“深水区”，政府采购预算编制也有20年了，特别是政府采购信息化建设也有10多年了。可以说，政府采购数据已经积累到了一定的程度。因此，有必要在政府采购活动中充分运用大数据，让“死”的数据“活”起来。笔者认为，运用大数据和AI辅助评审是解决异常低价的重要手段。
一方面，在预算编制中除了进行市场调研外，更应该对已发生的采购项目预算、有效供应商的平均报价、中标或成交供应商的报价等数据进行分析，精准地确定采购项目预算或最高限价。在有充分数据支撑的情况下，还可以确定采购项目评审专家启动“相对异常低价”判断程序的建议参考值。
另一方面，在评审过程中，评审专家要充分利用大数据，对供应商的投标或响应报价进行分析。通过测算合理因数和非正常因数，推动价格回归市场轨道，从而让评审专家做出正常的判断。
此外，随着数据的积累和AI算法的进步，AI辅助评审是大势所趋。目前，AI辅助评审已经在包括供应商响应的IP地址、响应文件查重、法人资格、企业资质等方面有所体现。下一步，资格审查、符合性审查、商务要求评审等可全部交给AI完成。特别是对价格的评审，如果要求供应商提供货物的全寿命周期的使用费用来报价，则可以由AI进行计算与比对，从根本上科学地解决异常低价问题。
(作者单位：采招云数智化采购研究中心)
来源｜中国政府采购报
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